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国家电力监管委员会 住房和城乡建设部


关于做好保障性安居工程电力供应与服务工作的若干意见

电监供电 〔 2012 〕 48 号


电监会各派出机构 ， 各省 （ 自治区 、 直辖市 ） 住房城乡建设厅 （ 委 ） 、新疆生产建设兵团建设局 ， 国家电网公司 、 南方电网公司 、 有关地方电网企业 ：

为贯彻落实 《 国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔 2011 〕 45 号）有关要求，确保保障性安居工程电力供应 ， 加快报装接电速度 ， 降低建设费用 ， 提高服务水平，经商国家电网公司、中国南方电网公司等电网企业 ， 就做好保障性安居工程电力供应与服务工作，提出如下意见：

一、 高度重视保障性安居工程电力供应与服务工作
保障性安居工程包括廉租住房 、 公共租赁住房 、 经济适用住房 、 限价商品住房建设和各类棚户区改造等 。 大力推进保障性安居工程是党中央、国务院促进经济发展和改善民生的重大举措 。做好保障性安居工程电力供应与服务工作 ， 推动供电基础设施建设 ， 提升保障性安居工程电力供应与服务水平 ， 对于加快保障性安居工程建设进度 ， 完善保障性住房配套设施 ， 改善中低收入家庭居住环境 ， 促进社会和谐稳定 ， 具有十分重要的意义 。 各级电力监管机构 、 住房城乡建设 （ 住房保障 ） 部门和电力企业要进一步树立大局意识 ， 充分认识此项工作的重要性 ， 密切协作 ， 全力做好保障性安居工程电力供应与服务工作。

二、 明确工作目标和原则
（一）总体目标
确保保障性安居工程电力设施建设工程质量 ， 确保保障性安居工程及时装表接电 ， 提高供电企业对保障性安居工程电力供应与服务水平。
（二）基本原则
质量第一 。 要把电力设施建设工程质量放到首位 ， 依据国家 、行业技术标准和规程严格把关，确保工程设计合理、节约成本 、质量可靠。
确保进度 。 要进一步优化业扩报装流程 ， 提高业务办理效率 ，合理缩短电力设施建设周期，确保及时装表接电。
提升服务。 要不断完善保障性安居工程用电全过程服务 ， 建立健全保障性住房优质服务常态机制。

三、明确工作任务和要求
（一）做好保障性安居工程电力规划及相关基础性工作
各地住房城乡建设 （ 住房保障 ） 部门要及时把当地保障性安居工程建设规划、年度建设计划和项目清单向供电企业通报 ， 协助解决电力设施建设工程涉及的通道、房屋及民事补偿等问题 。供电企业要据此早筹划 、 早安排 ， 提前规划电源建设 ， 完善电力配套工程 ， 在确保安全可靠的前提下 ， 优先满足保障性安居工程用电需求。
（二）确保保障性安居工程电力设施建设施工质量
保障性安居工程配套的电力设施建设 ， 要严格履行项目招投标制度 ， 择优选择工程设计 、 施工 、 监理和设备供应单位 。 严禁使用不合格产品 。 供电企业要加强业扩报装方案答复 、 设计审查 、中间检查、竣工检验和装表接电等关键环节的管理，明确责任 ，严格把关 。 电力监管机构要加强承装修试企业资质管理 ， 对于无证施工以及越级施工等行为严加查处。
（三）加快保障性安居工程建设报装接电速度
开辟保障性安居工程用电报装接电绿色通道 ， 建立项目专人负责制 ， 在保障性安居工程项目建设单位提供立项批复 、 用地预审手续后 ， 供电企业要积极介入工程项目建设 ， 提供必要指导和服务 ； 项目取得建设工程规划许可证或提供有关政府部门必要证明材料后，尽快办理用电手续，指定专人全程跟踪负责。
供电企业办理施工用电和正式用电报装应满足以下要求：
供电企业提供供电方案的期限：自受理用户用电申请之日起 ， 低压供电用户不超过 7 个工作日 ； 高压单电源供电用户工程不超过 15 个工作日 ； 高压双电源供电用户工程不超过 30 个工作日。
受电工程设计文件审核期限 ： 自受理之日起 ， 低压工程不超过 8 个工作日，高压工程不超过 20 个工作日；审核后的受电工程设计文件和有关资料如有变更，供电企业复核的期限应当符合 ： 自受理客户设计文件复核申请之日起 ， 低压供电用户不超 过5 个工作日；高压供电用户不超过 15 个工作日。
受电工程启动中间检查期限 ： 自接到用户申请之日起 ， 低压工程不超过 3 个工作日，高压供电不超过 5 个工作日。
受电工程启动竣工检验期限 ： 自接到用户受电装置竣工报告和检验申请之日起 ， 低压工程不超过 5 个工作日 ， 高压工程不超过 7 个工作日。
装表接电期限：自受电工程检验合格并办结相关手续之日起，不超过 5 个工作日。
执行居民住宅小区电力建设配套费政策的地区 ， 供电企业要加快有关招投标工作 ， 在资料齐全具备招投标条件后 ， 相关施工和设备招标时限不得超过 45 个工作日。
（四 ） 规范保障性安居工程电力建设的收费标准 ， 让利于民
实施配电设施工程建设配套费的地区 ， 可根据收费标准情况予以一定优惠，具体优惠政策由各省（区、市）结合实际确定 ；未实施配电设施工程建设配套费的地区 ， 各施工单位应按照保本微利原则收取费用并接受审计部门的审计 。 供电设施施工单位要严格执行政府批准的工程收费项目和标准 ， 在确保工程质量前提下 ， 合理控制工程造价 。 各地可结合实际情况 ， 推动制定保障性安居工程小区供电配套工程费政策 ， 科学测算 ， 合理确定收费标准和使用原则，努力降低保障性安居工程建设成本。
对集中建设的保障性安居工程 ， 鼓励由供电企业投资建设配套的供配电设施。
（五）加强保障性住房电力信息公开
供电企业要按照电监会《供电企业信息公开实施办法（试行）》（电监办〔 2009 〕 56 号）和《居民用电服务质量监管专项行动有关指标》（电监供电〔 2011 〕 45 号）的有关要求，通过有效渠道向社会和用户公开保障性住房用电政策、办事程序 、收费标准和服务举措 ， 主动向工程项目建设单位公开项目业扩报装的实施进度以及项目联系人。
（六）加强保障性住房电力供应的后期维护等服务
实行 “一户一表 ” ：保障性安居工程住房电力供应实现 “ 一户一表 ” ； 严格计量管理： 应安装经法定检验机构校验合格的电能计量装置 ， 对用户提出有异议的计量装置 ， 在受理校验申请后 ，及时安排检验 ， 保证计量装置的准确性 。 严格收费标准： 严格执行国家规定的电费电价标准 ， 不得随意分摊电费 ； 拓展缴费渠道：根据保障性住房建设规划布局，设立缴费网点，积极推行网站 、POS 机 、 充值卡 、 自助服务终端等新型缴费方式 ， 为保障性住房用户提供方便、快捷的交费服务； 严格履行停限电告知义务： 规范告知方式 、 时间和内容 ， 计划检修要提前 7 天 、 临时检修停电要提前 24 小时公告。对居民欠费停电的，在缴清电费后要及时恢复供电 ； 做好有序用电： 准确预测负荷缺口 ， 合理编制有序用电方案和应急预案措施 ， 优先保障居民生活用电 ； 严格执行政府批准的有序用电方案 ， 充分利用负荷控制等手段 ， 做到限电不拉路 ， 不得随意拉限居民生活用电 ； 加快抢修速度： 供电企业应当建立完善的报修服务制度，公开报修电话， 24 小时受理供电故障报修。抢修工作人员到达现场抢修的时限，城区范围不超过45 分钟 ， 农村地区不超过 90 分钟 ， 边远 、 交通不便地区不超过2 小时 。 因天气 、 交通等特殊原因无法在规定时限内到达现场的 ，应当向用户做出解释。
四、明确工作机制和措施
（一）建立保障性安居工程电力供应与服务常态沟通机制 。
各省 （ 区 、 市 ） 住房城乡建设 （ 住房保障 ） 部门 、 电力监管机构 、供电企业要建立常态沟通机制，定期召开工作联席会议，及时协调和解决配套电力设施工程建设中遇到的重大事项和难点问题 ，共同做好保障性安居工程电力供应与服务工作。
（二）建立保障性安居工程电力服务基础信息统计制度 。 供电企业要完善本地区保障性安居工程电力服务档案 ， 建立保障性安居工程用电专用信息台账 。 要掌握本地区保障性安居工程项目数量、报装接电项目等情况，包括报装接电项目个数、户数 、 面积、报装容量、配电设施优惠金额以及方案提供、设计审核 、 中间检查、竣工检验、装表接电等时限情况。
（三）建立保障性安居工程电力供应与服务满意度调查制度。供电企业要发挥业扩回访和满意度评价制度，实现服务质量闭环管控机制；电力监管机构要主动听取政府有关部门和项目建设单位意见，通过发放满意度调查问卷等多种形式，了解相关各方对各级供电企业工作的满意程度，对于满意度不高的供电企业要督促供电企业努力提高服务水平。
（四）畅通保障性安居工程投诉举报渠道 。 建立 12398 电力监管热线与 95598 供电服务热线的协调工作机制 ， 及时发现保障性安居工程电力供应服务过程中的问题和薄弱环节 ， 加强监管与督促整改。完善 12398 投诉举报满意率统计分析闭环管控机制 ，切实维护用户的合法权益与合理诉求。
（五 ） 加大保障性安居工程供电服务的监管力度 。 电监会各派出机构要严格履行电力监管工作职责，联合政府有关部门对保障性安居工程电力供应与服务工作情况开展定期或不定期检查。对在检查中发现的问题，要责令限期整改并向社会公开披露，对拒不整改或严重违规行为，应按规定程序予以行政处罚。
电监会各派出机构要会同当地住房城乡建设（住房保障 ） 部门和电网企业，根据本意见要求，因地制宜，联合制定具体落实工作方案和实施细则，建立健全组织保障和考核机制，确保各项工作要求和工作措施落到实处。


电 监 会 住房城乡建设部
2012 年9月8日

对一起票据纠纷案件的法律分析
祖艳丽
（天津师范大学）

【摘要】本文从一起票据案例入手，重新分析了其中的法律问题，指出：应当区分票据记载事项的变造和更改，二者有不同的法律后果；未记载收款人名称不影响支票效力；持票人应以背书连续证明其票据权利，付款人及其代理付款人付款时，应当审查支票背书的连续，未审查即为有重大过失，应当承担责任；应区分票据关系，票据法上的非票据关系和民法上的非票据关系，明确当事人请求权的依据，才能更好判断当事人的请求是否应当得到支持。
【关键词】支票 变造 更改 背书连续 票据关系 非票据关系
一、案情
原告：上海铁路西站综合服务公司。
被告：中国农业银行普陀支行。
被告：中国农业银行嘉定支行。
被告：上海丰庄饲料厂。
1993年7月5日，原告上海铁路西站综合服务公司（简称服务公司）为偿付与上海建民食品加工部货款，签发金额为人民币３８２．２０元的中国农业银行上海分行的转帐支票一张，未记载收款人名称就交付了支票。７月７日，有人持该支票到被告上海丰庄饲料厂（简称饲料厂）购买饲料，此时，该转帐支票的大小写金额均为人民币７３８２．２０元，并且未有任何背书。被告饲料厂收下支票当日，在背书人与被背书人栏内盖下自己的印章作为背书，再以持票人身份将支票交给中国农业银行嘉定支行江桥营业所，由该所于当日通过中国农业银行普陀支行西站营业所从原告服务公司银行帐户上划走人民币７３８２．２０元，转入被告饲料厂帐户。同年７月底，原告服务公司与开户银行对帐时，发现帐上存款短缺７０００元，经双方核查，发现该转帐支票金额与存根不同，已被改写。经协商无果，原告服务公司向上海铁路运输法院起诉，称转帐支票金额已被涂改，请求确定该票据无效，并判令被告饲料厂承担原告经济损失７３８２．２０元；支票金额有明显涂改痕迹，两农业银行被告未按规定严格审查，错划款项，造成原告经济损失，也应承担责任。
被告饲料厂辩称：收下支票后经财务人员审核，没有发现有涂改或可疑之处，又是通过银行按正常途径收款的，自己无责任。
被告中国农业银行嘉定支行辩称：银行对转帐支票的审核手续为印鉴是否相符、日期是否有效以及大小写金额是否一致，经审核，该三要素符合。而发生存根与原件不一致的情况，银行不负责任。
被告中国农业银行普陀支行辩称：收票时经多人仔细审阅，支票大小写金额均无涂改痕迹，故自己无责任。
二、审判
上海铁路运输法院受理此案后，依法对此案进行了审理。审理中，被告饲料厂无法证明谁是其前手，即谁是饲料的购买者，以及支票变造的时间与变造者。一审法院认为：该转帐支票背书人与被背书人均是上海丰庄饲料厂，并已被变造为7382.20元，故应认定该转帐支票因被更改金额而无效。为此，原告服务公司多支付的7000元应由被告饲料厂返还。原告在原支票上开具的382.20元应由原告承付。依照《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第三款、《上海市票据暂行规定》第十七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十条之规定，于1993年12月8日判决：
被告上海丰庄饲料厂返还原告服务公司转帐支票7000元人民币。
判决后，被告上海丰庄饲料厂不服，向上海铁路运输中级法院提出上诉。其主要上诉理由为：（1）此涂改票据金额属刑事案件，原审不应直接审理；（2）自己已严格审核该支票，又是在收到该支票的款项后再发货的，故其无过错；（3）两银行都未审查出该支票已被涂改，故不能草率认定支票已被变造，要求技术鉴定。
二审中，经上海市公安局刑事技术鉴定专家鉴定，认为该转帐支票上金额字迹均系消褪后书写所形成。
上海铁路运输中级法院认为：饲料厂所取得的转帐支票字迹被消褪，金额大、小写均被变造，根据《上海市票据暂行规定》第十七条规定，应为无效票据，持票人因此而取得的利益应予返还。持票人不能证明该票据已经过几手而取得，故造成背书不连续的责任在上诉人饲料厂。本案所涉刑事犯罪，不影响服务公司行使票据利益返还的权利。原审判决并无不当，上诉理由不予采纳。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项之规定，于1994年5月15日判决：
驳回上诉，维持原判。?
三、分析
虽然这是一起发生在《票据法》实施之前的案例，但在一些法律网站中，该案例仍被广泛引用：或是简单将案件发生时间修改为在票据法实施之后，直接用《票据法》来分析该案 ；或是虽然不改变时间，但在“责任编辑按”中说明“用《票据法》的规定分析本案，也能得出同样结论” 。而这两种作法给出的结论是一致的，就是认为法院的判决正确，即该票据为无效票据，原告服务公司多支付的7000元应由被告饲料厂返还，原告在原支票上开具的382.20元应由原告承付。但本文作者认为，以现在的法律规定和理论来看，上述结论是错误的，原因就在于混淆了票据记载事项的变造和更改，没有弄清票据背书不连续、票据付款之后的法律后果，以及票据关系和票据基础关系的区别。因此，对于该案例，仍然有重新分析的必要。
（一）该转帐支票是否因金额的变更而无效
在前述法院判决中，一审法院认为该支票“被变造为7382.20元，故应认定该转帐支票因被更改金额而无效”，二审法院则认为“饲料厂所取得的转帐支票字迹被消褪，金额大、小写均被变造，应为无效票据。”似乎法院并没有区分票据记载事项的更改和变造，而是认为票据金额无论是被更改，还是被变造，均导致该票据的无效。那么《票据法》对此又是如何规定的呢？《票据法》第九条规定：“票据上的记载事项必须符合本法的规定。票据金额、日期、收款人名称不得更改，更改的票据无效。对票据上的其他记载事项，原记载人可以更改，更改时应当由原记载人签章证明。”第十四条规定：“票据上的记载事项应当真实，不得伪造、变造。伪造、变造票据上的签章和其他记载事项的，应当承担法律责任。票据上有伪造、变造的签章的，不影响票据上其他真实签章的效力。票据上其他记载事项被变造的，在变造之前签章的人，对原记载事项负责；在变造之后签章的人，对变造之后的记载事项负责；不能辨别是在票据被变造之前或者之后签章的，视同在变造之前签章。”由此可见，票据记载事项的更改和变造的法律后果是不同的。记载事项的更改，可分为票据金额、日期、收款人名称的更改和其他记载事项的更改。对于前者不得更改，更改将导致票据无效。而对于后者，原记载人可以更改，更改时应当由原记载人签章证明，也就是说后者的符合法律规定形式的更改不影响票据的效力。记载事项的变造，根据《票据法》的规定，可分为签章的变造 和其他记载事项的变造。而无论何种变造，都不因此而导致票据无效。“票据在变造之前和变造之后都有效。这时的问题是当事人之间的责任问题。” 因此对于本案所涉及的支票金额，认定其性质属于被更改还是被变造，所导致的法律后果是不同的：若是被更改，则该支票无效；若是被变造，则不影响该支票效力，仅仅涉及当事人之间的责任问题。那么，该案中支票金额的变更到底属于更改还是变造呢？“票据的更改是指有更改权限的人更改票据上记载事项的行为”，“没有合法权限的人在已有效成立的票据上变更票据上签名以外的记载内容的行为，为票据的变造。” 可见区分票据更改还是变造的关键在于变更票据记载事项的人是否有权进行该项变更。在本案中，很明显，变更支票金额的人并非是原记载人，没有变更权限。所以该变更支票金额的行为当属票据变造行为无疑。而且二审中，经上海市公安局刑事技术鉴定专家鉴定，认为该转帐支票上金额字迹均系消褪后书写所形成，也非常符合票据变造的特征。
综上，该支票金额由原来的382.20元变更为7382.20元，属于票据金额被变造，不影响该转帐支票的效力，该转帐支票仍然有效。变造产生的法律后果是：在变造之前签章的人，对原记载事项负责；在变造之后签章的人，对变造之后的记载事项负责；不能辨别是在票据被变造之前或者之后签章的，视同在变造之前签章。
（二）未记载收款人名称是否影响支票效力
在本案中，原告服务公司未记载收款人名称就交付了支票，这是否会影响支票的效力呢？《票据法》第八十四条规定：“支票必须记载下列事项：（一）表明‘支票’的字样；（二）无条件支付的委托；（三）确定的金额；（四）付款人名称；（五）出票日期；（六）出票人签章。支票上未记载前款规定事项之一的，支票无效。”第八十六条第一款规定：“支票上未记载收款人名称的，经出票人授权，可以补记。”由此可见，支票的收款人名称并非是支票的绝对必要记载事项，支票上未记载收款人名称并不影响支票的效力。故本案中的转帐支票仍为有效票据。
（三）原告服务公司要求被告上海丰庄饲料厂返还其转帐支票7000元人民币是否有法律依据
首先，被告上海丰庄饲料厂是否享有票据权利。虽然上海丰庄饲料厂实际上占有该票据，但根据我国票据法的规定，其是否是合法的持票人？这就需要了解我国票据法是否承认无记名支票和空白背书。对于无记名支票，法律并没有明确规定。与此相关的内容包括上述《票据法》第八十四条、第八十六条第一款。根据第八十六条第一款的规定：“支票上未记载收款人名称的，经出票人授权，可以补记。”这里用的是“可以”，而不是“必须”或者“应当”。那么是否可以将其理解为可以补记，也可以不补记而成为无记名支票呢？《支付结算办法》给了一个否定的回答。该办法第一百一十九条规定：“支票的金额、收款人名称，可以由出票人授权补记。未补记前不得背书转让和提示付款。”虽然从理论上讲，该规定的效力如何值得商榷，国际上一般也都承认无记名支票，但从我国实务来看，金融机构仍然是以《支付结算办法》的规定为依据的。关于支票的空白背书，《票据法》也没有提及。该法第九十三条第一款规定：“支票的背书、付款行为和追索权的行使，除本章规定外，适用本法第二章有关汇票的规定。”而关于汇票背书的第三十条规定：“汇票以背书转让或者以背书将一定的汇票权利授予他人行使时，必须记载被背书人名称。” 《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第四十九条对此作了扩大解释：“依照票据法第二十七条和第三十条的规定，背书人未记载被背书人名称即将票据交付他人的，持票人在票据被书人栏内记载自己的名称与背书人记载具有同等法律效力。”由以上规定可以推知，在本案中，上海丰庄饲料厂必须在该转帐支票上补记自己为收款人，方能有效行使票据权利。而实际上，上海丰庄饲料厂是在背书人与被背书人栏内盖下自己的印章作为背书的。因此导致该转帐支票背书不连续，上海丰庄饲料厂不能以此证明自己的票据权利。
其次，原告服务公司是否有权要求被告上海丰庄饲料厂返还7000元人民币。既然被告上海丰庄饲料厂并不享有票据权利，那么原告服务公司是否可以据此要求被告上海丰庄饲料厂返还7000元人民币呢？回答是否定的。第一，从票据法上的票据关系来看，票据权利包括付款请求权和追索权，本案中作为出票人的原告服务公司显然对作为持票人的被告上海丰庄饲料厂不享有票据权利。另外，该票据已经付款，原有票据关系消灭。所以，从票据法上的票据关系，原告不能找到请求的依据。第二，从票据法上的非票据关系来看，原告也没有请求被告偿还的依据。票据法上的非票据关系产生的请求权包括持票人对出票人或承兑人的利益返还请求权，票据的正当权利人对因恶意或重大过失而取得票据者的票据返还请求权，以及有关票据复本和誊本的发行返还请求权等。显然，上述权利也不适用于本案的原告对被告上海丰庄饲料厂行使。第三，从民法上的非票据关系来看，原告和被告上海丰庄饲料厂之间也不存在原因关系、资金关系或票据预约关系，也没有其他的债权债务关系（也不符合民法上不当得利的构成要件）。所以，原告原告服务公司要求被告上海丰庄饲料厂返还7000元人民币既没有票据法上的依据，也没有民法上的依据。
（四）原告损失应由谁进行赔偿
实际上，本案原告之所以蒙受损失，在于付款人的错误付款行为。《票据法》第五十七条规定：“付款人及其代理付款人付款时，应当审查汇票背书的连续，并审查提示付款人的合法身份证明或者有效证件。付款人及其代理付款人以恶意或者有重大过失付款的，应当自行承担责任。”《最高人民法院关于审理票据纠纷案件若干问题的规定》第六十九条规定：“付款人或者代理付款人未能识别出伪造、变造的票据或者身份证件而错误付款，属于票据法第五十七条规定的‘重大过失’”。本案中，付款人的重大过失首先体现在没有审查背书的连续，其次才是对变造的金额未能识别的问题 。所以，本案中原告的损失应由付款人承担。当然，若能找到变造人，付款人可以要求变造人赔偿。需要说明的是，不管是付款人对原告损失的赔偿，还是变造人对付款人损失的赔偿，都不是基于票据法上的关系，而是民法上的关系。