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合同诈骗罪及其司法认定中的几个问题/郭建东

作者:法律资料网 时间:2024-07-03 11:09:13  浏览:9868   来源:法律资料网
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合同诈骗罪及其司法认定中的几个问题


[关键词]合同诈骗 犯罪构成特征 非法占有目的 罪数 共犯
[摘 要] 合同诈骗罪是从普通诈骗罪中分裂出来的新型经济犯罪,它在保留了普通诈骗罪的一些共性特征外,又表现出自身特有的个性。这种个性主要体现在其犯罪构成的特殊性。鉴于本罪认定过程的复杂性,本文对司法实践中应注意的几个问题(非法占有目的的认定问题、罪数问题、共犯问题)作了剖析,以期有助于司法实践中准确把握此罪的认定。

合同诈骗罪是一种以合同为掩护、手段隐蔽、情况复杂的诈骗犯罪。在所有的诈骗犯罪案件中,合同诈骗案件占有相当高的比例,已成为目前刑事司法实践中的热点、难点。本文将综合我国合同法与刑法学基本原理对此作系统阐述和探讨,以期有助于司法实践中准确把握本罪的认定。
一、合同诈骗罪的概念和构成特征。
根据刑法第二百二十四条的规定,合同诈骗罪是指以非法占有为目的,在签订、履行合同过程中,采取虚构事实或者隐瞒真相等欺骗手段,骗取对方当事人财物数额较大的行为。本罪具有如下特征:
1、客体特征
本罪侵犯的客体是国家对合同的管理制[ww1]度、诚实信用的市场经济秩序和合同当事人的财产所有权。①
我国合同法是民法的重要组成部分,是市场经济的基本法律,它对于防范合同欺诈,维护公平、自由、安全、竞争的社会主义市场经济秩序,有着十分重要的作用。而合同诈骗罪使合同诈骗罪及其司法认定中的几个问题合同成为侵犯他方当事人财物的不法手段,严重扰乱了社会主义市场交易秩序和竞争秩序。故刑法单设此罪以保护我国市场经济健康有序发展。
合同诈骗罪的犯罪对象是公私财物。“对于合同诈骗罪的行为人而言,签订合同的着眼点不在合同本身的履行,而在对合同标的物或定金的不法占有”。②合同仅仅是诈骗采用的手段形式。
2、客观特征
从本质上讲,合同诈骗罪属诈骗犯罪的范畴,在客观构成上完全适用诈骗犯罪的构成模式。即:欺诈行为→被害人产生错误认识→被害人基于错误认识而处分财产→行为人或第三人获得财产→被害人的财产损失。③本罪客观方面表现为行为人在签订或履行合同过程中,虚构事实,隐瞒真相,骗取对方当事人数额较大的财物的行为。这里的虚构事实指行为人捏造不存在的事实,骗取被害人信任,其表现形式主要为:假冒订立合同必需的身份;盗窃、骗取、伪造、变造签订合同所必需的法律文件、文书、制造“合法身份”、“履行能力”的假相;虚构不存在的基本事实;虚构不存在的合同标的,等等。隐瞒事实真相是指行为人对被害人掩盖客观存在的基本事实。其表现形式主要是:隐瞒自己实际上不可能履行合同的事实,隐瞒自己不履行合同的犯罪意图;隐瞒合同中自己有义务告知对方的其他事实。
3、主体特征
本罪的犯罪主体包括自然人和单位。司法实践中应注意区分合同诈骗罪的犯罪主体是自然人还是单位。例如下列几种情形就是名为单位实为个人实施的合同诈骗罪:(1)个人为进行违法犯罪活动而设立的公司、企业、事业单位实施合同诈骗的,或者公司、企业、事业单位设立后,以实施合同诈骗犯罪为主要活动的,应认定为个人犯罪。(见最高人民法院1999年6月18日《关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》)。(2)国有或者集体企业租赁给个人经营的企业。承租人利用企业名义诈骗的,应认定为个人诈骗。(3)国营或者集体企业为个人提供营业执照,名为集体实为个人的企业,企业人员以企业名义进行合同诈骗,应以个人诈骗论。(4)没有资金、场地、从业人员等有名无实的皮包公司,对它们利用合同诈骗的,应以个人诈骗论(5)由被挂靠企业提供营业执照,而由挂靠人员自筹资金、自主经营、自担风险的挂靠企业,挂靠人员实施合同诈骗罪应认定为个人诈骗。因此是否以单位名义签订、履行合同,不应成为区分个人合同诈骗与单位合同诈骗的标志。实践中,“应当注意从单位犯罪的犯罪意志的整体性和利益归属的团体性两点把握究竟是个人合同诈骗罪还是单位合同诈骗罪。而且,这两点之中,利益归属的团体性应当优先考量”。④对那些以单位名义实施的而实际犯罪谋取的利益归属直接责任人员的合同诈骗犯罪一律应以个人犯罪论处。
4、主观特征
合同诈骗罪主观方面表现为直接故意,且具有非法占有他人财物的目的。刑法理论认为,“犯罪目的是指犯罪人希望通过实施行为实现某种危害结果的心理态度。犯罪目的仅存于直接故意中”。⑤因此合同诈骗罪这种目的型犯罪只能存在直接故意的形式。司法实践中有观点认为合同诈骗罪主观方面可能存在间接故意,如行为人签订合同时对履约能力尚无把握,寄希望于将来的时运,合同签订后,先行占有对方定金或预付款,而后对履约抱听之任之、漠不关心的态度。笔者认为,在这种情况下仅表明行为人不愿意积极履行合同,不能说明行为人有骗取对方财物的目的,此时只能引出两种民事法律后果:一是欺诈合同无效,二是行为人赔偿对方当事人的损失。在这种情况下间接故意只能构成民事欺诈,只有当行为人无正当理由拒不返还定金或货款时,才能构成刑事诈骗。而这种拒不返还定金或货款的心理态度,只能是直接故意。
二、合同诈骗罪的司法认定
(一) 合同诈骗罪非法占有目的的认定
合同诈骗罪是目的犯,以“非法占有”为目的。这是立法对合同诈骗罪的抉择。⑥有学者认为,凡是使用刑法所规定的欺诈手段的,原则上均应认定为具有非法占有目的。⑦当然刑法规定的合同诈骗罪的几种客观行为与“非法占有目的”这一主观要素密不可分。但某种含有欺诈因素的行为是否是合同诈骗罪构成中的客观行为,归根到底还是取决于有无非法占有目的。因此在判断一行为是否构成合同诈骗罪时,除看行为人是否符合刑法第224条所规定的行为类型外,还必须看行为人是否以非法占有为目的。由此可见,非法占有目的的有无是认定合同诈骗罪的关键。而司法实践中侦查机关面临的最大难题是如何查证和认定行为人“非法占有”的主观故意,许多诈骗案件由于受侦查技术及侦查人员能力的局限,难以查证行为人的主观目的而无法追究其刑事责任。那么,司法实践中如何认定合同诈骗罪行为人主观上的非法占有目的呢?笔者认为,在处理具体案件时,应当根据其是否是刑法所规定的具体行为,并综合考虑事前、事中、事后的各种主客观因素进行整体判断,作出司法推定。司法实践中“司法推定作为一种以‘忽略个别可能与结论相反’为代价或基础的思维程式和证罪方法被广泛认可和运用”。⑧根据司法实践经验,在司法推定时,应全面考察行为人以下各方面的客观因素:
1、行为人在签订合同时有无履约能力。
行为人的履约能力可分为完全履约能力、部分履约能力和无履约能力三种情形,应分别不同情况加以认定:(1)有完全履约能力,但行为人自始至终无任何履约行为,而以欺骗手段让对方当事人单方履行合同,占有对方财物,应认定为合同诈骗罪;(2)有完全履约能力,但行为人只履行一部分,如果其不完全履行的目的旨在毁约或避免自身损失或由不可避免之客观原因造成,应认定为民事欺诈行为;如果其部分履行意在诱使相对人继续履行,从而占有对方财物,应认定为合同诈骗罪;(3)有部分履约能力,但行为人
自始至终无任何履约行为,而以欺骗手段让对方当事人单方履行合同,占有对方财物,应认定为合同诈骗罪;(4)有部分履约能力,同时亦有积极的履约行为,即使最后合同未能完全履行或完全未履行,应认定为民事欺诈行为;但是,如果行为人的履约行为本意不在承担合同义务而在于诱使相对人继续履行合同,从而占有对方财物,应认定为合同诈骗罪;(5)签订合同时无履约能力,之后仍无此种能力,而依然蒙蔽对方,占有对方财物的,应认定为合同诈骗罪;(6)签订合同时无履约能力,但事后经过各种努力,具备了履约能力,并且有积极的履约行为,则无论合同最后是否得以完全履行,均只构成民事欺诈。
2、行为人在签订和履行合同过程中有无诈骗行为。
诈骗行为绝大多数是作为,而不可能是单纯的不作为。其主要表现为行为人虚构事实或隐瞒真相。从司法实践中看行为人在签订和履行合同过程中没有欺诈行为,即使合同未能履行,也不能定合同诈骗罪。没有诈骗行为,不能定合同诈骗罪,但是有诈骗行为也不一定构成合同诈骗罪。要正确认定合同诈骗罪还须结合其他客观因素作具体分析。一般说来,在签订和履行合同过程中,行为人在事实上虚构了某些成分,但是并未影响合同的履行,或者虽然合同未能完全履行,但是本人愿意承担违约责任,足以说明行为人无非法骗取他人财物的目的,故不能以合同诈骗罪论处。
3、行为人在签订合同后有无履行合同的实际行为。
履行行为的有无最能客观地反映行为人履行合同规定的民事义务的诚意,也是认定行为人是否存在“骗取钱财”目的的重要客观依据。⑨一般说来,凡是有履行合同诚意的,在签订合同后,总会积极创造条件去履行合同。即使不能履行,也会承担违约责任。而以非法占有为目的利用合同进行诈骗的人,在合同签订以后,根本没有去履行合同或者是虚假地履行合同。对于这种情形,不论其有无履行合同的实际能力,均应以合同诈骗罪论处。“实际存在的履行行为,必须是真实的履行合同义务的行动,而不是虚假的行为”。⑩履行行为是否真实,应当结合履约能力的不同情形来判断,这里应该注意以下两种情况下对行为性质的认定:(1)行为人在签订合同后采取积极履约的行为,在尚未履行完毕时,行为人产生了非法占有对方财物的意图,将对方财物占为己有。此种情况下,行为人的部分履行行为虽然是积极的、真实的,但由于其非法占有的犯意产生在履行合同的过程中,其先前的积极履行行为已不能对抗其后来行为的刑事违法性,应构成合同诈骗罪。(2)行为人在取得相对人财物后,不履行合同,迫于对方追讨,又与他人签订合同骗取财物,用以充抵前一合同的债务。这种连环诈骗在司法实践中被形象地称为“拆东墙补西墙”。这种行为实质上是行为人被迫采取的事后补救措施,不是一种真实的履行行为,应认定为合同诈骗罪。
4、行为人对取得财物的处置情况。
“若当事人没有履行义务或者只履行一部分合同,则当事人对其占有的他人财物的处置情况,很大程度上反映了其当时的主观心理态度,不同的心理态度,对合同标的处置也必然有所不同”。11所以可以从行为人对他人财物的处置情况认定其主观上是否有“非法占有”的目的:(1)如果行为人将取得的财物全部或大部分用以挥霍,或者从事非法活动、偿还他人债务、携款逃匿、隐匿财物且拒不返还等,应认定为行为人有“非法占有”之故意,其行为构成合同诈骗罪。(2)如果行为人将取得的财物全部或者大部分用于合同的履行,即使客观上未能完全履行合同之全部义务,一般不以合同诈骗罪论。(3)如果行为人将取得的财物没有用于履行合同,而是用于其他合法的经营活动,只要在合同有效期限内将对方财物予以返还,应视为民事欺诈;当其没有履约行为时,应认定为合同诈骗罪。
5、行为人在违约后有无承担责任的表现。
一般情况下,具有履行合同诚意的行为人,发现自己违约或者对方提出违约时,尽管从自身利益出发,可能提出辩解以减轻责任。但却不会逃避承担责任。当无可辩驳自己违约时,会有承担责任的表现。而利用合同进行诈骗的人在纠纷发生后,大多采用潜逃等方式进行逃避,使对方无法挽回自己的损失。但是,必须注意的是,对那些不得已外出躲债,或者在双方谈判时百般辩解否认违约的,不能一概认定为合同诈骗,应该结合其他客观因素作具体分析。
6、行为人未履行合同的原因。
影响合同未履行的原因包括主客观两种情况。行为人在履行合同过程中享受了权利,而不愿意承担义务,表明合同未履行是由于行为人主观上造成的,从而说明行为人具有“非法占有”的目的,应以合同诈骗罪论处。但是,如果合同当事人享受了权利,自己尽了最大努力去承担义务,只是由于客观上发生了使行为人无法预料的情况,导致合同无法得到全面履行,这种情况下,行为人不具有“非法占有”的目的,应以合同纠纷处理。
(二) 一罪与数罪的认定
认定合同诈骗罪的罪数形态应注意以下几个问题:
1、牵连犯问题。
从理论上讲合同诈骗罪属于纯正的欺诈犯罪,行为人实施合同诈骗罪必然要实行欺诈手段,而这种手段行为又可能触犯其他罪名,从而构成刑法理论上的牵连犯。比如行为人为虚构单位或冒用他人名义以及伪造作废的票据或者其他虚假的产权证明作担保,而伪造各种公文、证件、印章以及金融票证、国家有价证券、股票、债券等就触犯了伪造公文、证件印章罪以及伪造金融票证、国家有价证券、股票、公司企业债券罪。对此,我国刑法理论和司法实践都主张按“从一重罪处断”的原则处理。
2、法条竞合问题。
合同诈骗罪作为特殊诈骗犯罪在诈骗方法和对象上有其特定性,虽然和我国刑法第266规定的普通诈骗罪一样都侵犯了公私财产的所有权,但主要是破坏了国家对合同的管理制度、诚实信用的市场经济秩序。普通诈骗罪与合同诈骗罪在犯罪构成上是一般与特殊的关系。即两罪形成了法条竞合。在此情况下,适用法律的原则是特殊法优于普通法。这是刑法理论和司法实践的共识。
但是当行为人的一个行为同时符合合同诈骗罪和金融诈骗犯罪时,这种情况属于法条竞合还是想象竞合在理论界存在争议。一种观点认为这种情形属于法条竞合。另一种观点认为,合同诈骗罪与金融诈骗犯罪之间在构成要件上并无必然的竞合,这种情况属于想象竞合犯形态。笔者同意前者的观点。所谓法条竞合通俗地讲“就是一个犯罪行为同时触犯了两个分则性条款,其中某一法条的全部内容包含于另一法条的内容之中,即两个法条发生重合,或两个法条的部分内容相同,即有所交叉的情形”。12就金融诈骗犯罪而言,其中许多犯罪需要以合同的形式体现,行为的实施也发生在合同的签订、履行过程中,因而在犯罪构成上与合同诈骗形成法条竞合,且包括包容竞合(如合同诈骗罪的内容包容保险诈骗罪的规定,两者存在普通法与特殊法的关系,对此应适用特别法,以保险诈骗罪定性。)与交叉竞合(如合同诈骗罪的规定与票据诈骗罪的规定之间存在交叉关系,这种情况下应择一重罪适用法条。)
(三) 关于连续诈骗行为同时涉及数种诈骗罪名的认定。
所谓“连续诈骗行为同时涉及数种诈骗罪名”是指行为人先后实施了数个独立的诈骗行为,其行为方法分别符合合同诈骗罪与其他诈骗犯罪的构成要件的情况。对于该种情形如何定罪处罚在理论界和司法界存在争议:一种观点认为应该按照牵连犯的处罚原则择一重罪处理;第二种观点认为应该按照行为人的主行为定性;第三种观点认为应该按照连续犯的处罚原则,从一重罪处罚;第四种观点认为“连续诈骗行为同时涉及数种诈骗罪名”属于犯罪方法各异、触犯罪名不同、相互独立的连续诈骗犯罪,应实行数罪并罚。笔者同意最后一种观点。第一种观点显然是错误的,对于先后实施、相互独立的数个诈骗行为之间不具有牵连关系,即不具有手段与目的、原因与结果的内在联系;而且按照此观点,当行为人触犯的几种诈骗犯罪之中有两种以上刑罚轻重相当时,便无法选择罪名,并且即使在刑罚轻重有别的情况下择一重罪处理,那么行为人触犯了其他诈骗的犯罪数额是否应计入该重罪的犯罪数额存在疑惑。按照第二种观点当几种诈骗行为在整个犯罪活动中难分主次时,定性则无从下手;即使有主次之分犯罪数额的归属亦如第一种观点那样无法认定。而第三种观点中所谓的连续犯是指行为人基于数个同一的犯罪故意连续多次实施数个性质相同、触犯同一罪名的犯罪形态。即使如有的学者认为“如果数次犯罪行为触犯具体名称虽然不同,但实际性质相同的,各罪亦可视为同种性质,成立连续犯形态”。13也不应按照传统连续犯的处罚原则进行处断。因为理论上历来主张连续犯是实质的数罪而处断的一罪,只考虑到了连续行为所触犯罪名完全相同的情况,而没有把数次犯罪行为触犯具体名称不同但实际性质相同的连续犯纳入研究范围。因此第三种观点也是不正确、不可行的。在司法实践中只有对“连续诈骗行为同时涉及数种诈骗罪名”实行数罪并罚才能定性准确、罚当其罪。
与“连续诈骗行为同时涉及数种诈骗罪名”相关的问题是在连续诈骗行为中,当各种特殊诈骗行为(包括利用合同诈骗在内)及普通诈骗行为,分别依照各种特殊诈骗犯罪和普通诈骗犯罪的构成要件不构成犯罪(未达到起刑标准),而其诈骗总数额按照任何一种诈骗犯罪的定罪标准都可构成犯罪;或有的诈骗行为数额上达到定罪标准可以认定为普通诈骗罪或各种特殊诈骗犯罪,而其中有几种行为不构成其诈骗方法对应的特殊诈骗犯罪时,一般应当坚持以下原则:(1)各种诈骗方法的诈骗行为,首先分别以其对应的诈骗犯罪的起刑标准为基准,考察能否构成该对应的诈骗犯罪(包括普通诈骗犯罪和各种特殊诈骗犯罪);(2)其次,凡依照任何特殊诈骗犯罪的构成要件不构成犯罪的,不得对行为人的各种特殊诈骗行为分别根据行为特征认定其不构成犯罪,而应当把这些诈骗行为作为有机整体看待,将这些无法认定为特殊诈骗犯罪的诈骗行为,连同本来以普通诈骗方法实施的诈骗行为,以刑法第206条为基准,进行罪与非罪的评判;构成犯罪的,依照普通诈骗犯罪定罪处罚。当然,如果按照前述(1)对有的诈骗行为已经认定了特殊诈骗犯罪的,须对行为人以普通诈骗犯罪和已经认定了的特殊诈骗犯罪实行数罪并罚。
(四) 合同诈骗罪中共同犯罪形态的认定
司法实践中,利用合同进行诈骗,有的行为人通过冒用他人名义签订合同的手段进行诈骗,涉及到名义被冒用者是否承担刑事责任、能否构成共同犯罪的问题。另外,如果所签订合同需要担保就会涉及到保证人是否承担刑事责任、能否构成共同犯罪的问题。对于名义被冒用者和保证人是否承担刑事责任、能否构成共同犯罪,应当具体分析:(1)如果名义被冒用者在行为人冒用自己名义进行合同诈骗后获悉,但仍采取放任不管的态度消极地不加以制止,不需要承担刑事责任。(2)如果名义被冒用者明知行为人利用合同进行诈骗活动而提供业务介绍信、合同专用章、盖有公章的空白合同书的,实际上起到帮助行为人实施合同诈骗行为的作用,一般来说构成共同犯罪,应承担合同诈骗罪的刑事责任。(3)保证人不知道行为人利用经济合同进行诈骗活动,在不明真相的情况下,为行为人提供担保,不具有主观上的犯罪故意,不需要承担刑事责任。(4)保证人明知行为人利用经济合同进行诈骗活动而为之提供担保,实际上是一种帮助行为,应当承担共犯的罪责。
参考文献

① 高铭暄.新编中国刑法学.北京:中国人民大学出版社.1998.668页
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吉林市人民政府规章制定程序规定

吉林省吉林市人民政府


吉林市人民政府规章制定程序规定

(2013年6月25日吉林市第十五届人民政府第5次常务会议审议通过 2013年7月3日吉林市人民政府令第231号公布 自2013年8月15日起施行)




第一章 总则

第一条 为规范市人民政府(以下简称市政府)规章的制定工作,提高立法工作效率,保证立法质量,根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)和《规章制定程序条例》(以下简称《条例》)等有关法律、法规的规定,结合本市实际,制定本规定。

第二条 本市政府规章的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释,适用本规定。

第三条 本规定所称政府规章(以下简称规章),是指市政府依照权限和本规定的程序制定,以市政府令形式发布实施的规范性文件。

第四条 规章制定,应当遵循《立法法》和《条例》确定的立法原则,适应本市实际需要,具备可操作性,突出地方特色。

第五条 市政府法制部门是本市规章制定工作的主管部门,履行下列职责:

(一)起草年度规章制定工作计划草案,经市政府批准后组织实施;

(二)指导和协调各有关单位做好规章的起草工作,按照年度规章制定工作计划组织有关单位联合起草或者主持起草规章;

(三)对规章送审稿进行审查、协调和修改;

(四)负责规章的公布、上报备案、解释审查;

(五)负责对全市行政机关立法工作人员的培训;

(六)有关规章制定的其他工作。

各县(市)、区人民政府、市政府各部门及其他有关单位,应当配合做好规章制定的相关工作。

第六条 市政府应当加强规章制定工作制度化、程序化、规范化建设,保证立法的权威性与严肃性。规章制定工作各项制度落实情况纳入市政府年度依法行政工作考核评议指标体系。

市政府对规章制定工作中作出突出贡献的单位和个人给予表彰、奖励。

第二章 立项

第七条 市政府法制部门应当于每年8月30日前向各县(市)、区人民政府、市政府各部门征集下一年度规章制定项目,并向社会发布征集下一年度规章制定建议公告。

第八条 各县(市)、区人民政府、市政府各部门认为需要制定规章的,应当向市政府法制部门提出规章制定立项申请。

公民、法人和其他组织可以通过信函、传真、电子邮件等书面形式,向市政府法制部门提出规章制定建议。

市政府法制部门根据本市经济和社会发展需要,可以自行提出规章制定项目。

规章制定立项申请和规章制定建议应当于每年9月30日前报送市政府法制部门。

第九条 各县(市)、区人民政府、市政府各部门,应当对拟申报的规章项目组织立项论证。

公民、法人和其他组织提出的规章制定建议,市政府法制部门认为有必要进行立项论证的,转交市政府有关部门进行论证,或者自行组织论证。

对起草难度大、涉及多个部门职责以及市政府直接拟定的规章项目,由市政府法制部门会同市政府有关部门组织立项论证。

未经立项论证的项目,不得列入年度规章制定工作计划。

第十条 立项论证组织单位应当围绕以下几个方面开展立项论证,形成报告:

(一)制定规章的必要性,包括是否必须以规章形式来解决有关问题,是否与国家、省、市已经制定或者正在制定的法律、法规、规章重复等;

(二)制定规章的合法性,包括是否与上位法相抵触,是否超越规章立法权限等;

(三)制定规章的可行性,包括拟确立的主要制度和措施是否合理、可操作,现行行政管理体制是否理顺,立法时机是否成熟等;

(四)制定规章的预期效果,包括拟确立的主要制度和措施能否有效解决存在的问题,规章施行后可能产生的社会效果等。

第十一条 各县(市)、区人民政府、市政府各部门申报规章制定立项申请,应当经集体讨论决定,主要负责人签署,并提交立项论证报告、有关保障措施的说明和相关立法参考资料等。

第十二条 市政府法制部门应当根据本市经济和社会发展需要以及立项论证情况,对规章制定立项申请和规章制定建议进行审查,并可以组织相关部门和市政府立法咨询专家召开论证会,拟定年度规章制定工作计划草案,由主要负责人签署,报请市政府常务会议或者全体会议审议通过后执行。

第十三条 年度规章制定工作计划可以根据实际情况将规章项目分为计划完成项目和调研项目。确定计划完成项目,应当优先考虑上一年度规章制定工作计划中立法条件已经成熟的调研项目。

年度规章制定工作计划应当明确规章的名称、起草单位、报送时间等。计划完成项目,应当于本年度5月30日前报送审查稿;调研项目,应当于本年度4月30日前报送调研计划,并于10月30日前报送调研报告和规章初稿,未按时报送的,不得列入下一年度规章制定工作计划。

第十四条 规章起草单位应当严格执行年度规章制定工作计划。

规章起草单位在执行年度规章制定工作计划过程中,认为需要调整计划项目的,应当向市政府法制部门书面说明理由。市政府法制部门可以根据实际情况作出调整,报请市政府主要领导同意后执行。

因本市经济和社会发展,需要在年度规章制定工作计划中增加项目的,提出增加项目的单位应当及时向市政府法制部门说明情况,并按照本规定第十一条的要求报送规章制定立项申请和有关材料,由市政府法制部门审查论证,报请市政府主要领导同意后,可以列入年度规章制定工作计划。

第三章 起草

第十五条 起草规章由年度规章制定工作计划中确定的单位承担。起草单位在规章起草过程中,应当邀请市政府法制部门参与调研、论证,提出意见和建议。

起草规章可以邀请有关组织、专家参加,也可以委托有关组织、专家起草。

第十六条 规章的内容应当符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定,并与有关规章的内容协调和衔接。上位法已经明确规定的内容,原则上不作重复规定。

第十七条 起草规章应当深入调查研究,广泛听取有关部门、组织和公民的意见,借鉴国内外立法经验。

起草规章应当组织召开座谈会,认真听取有关部门、基层群众组织和人大代表、政协委员、市政府立法咨询专家以及行政管理相对人的意见。涉及重大法律问题或者特殊专业技术问题的,应当召开论证会,听取有关方面的专家或者其他专业人员的意见。

对直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的规章,起草单位应当向社会公开征求意见。

第十八条 起草的规章有下列情形之一的,应当举行听证会:

(一)对本市经济和社会发展有重大影响的;

(二)直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的;

(三)内容存在重大意见分歧的;

(四)需要听证的其他情形。

第十九条 起草的规章内容涉及其他部门职责或者与其他部门关系紧密的,起草单位应当认真听取其他部门的意见,主动协调;经协调不能取得一致意见的,应当将有关意见与规章送审稿一同报送市政府法制部门,并在起草说明中予以说明。

第二十条 规章送审稿应当经起草单位负责法制的机构审核,由起草单位集体讨论决定,主要负责人签署;两个以上单位联合起草的,由各单位的主要负责人共同签署。

第二十一条 报送规章送审稿时,起草单位应当按照市政府法制部门要求的份数提交下列文件和材料:

(一)提请审查报告;

(二)规章送审稿及其电子文本;

(三)规章送审稿起草说明及其电子文本;

(四)有关部门、组织和个人对规章送审稿的书面意见,召开论证会、听证会的,应当附有论证会、听证会记录;

(五)有关法律依据和立法参考资料等。

规章送审稿起草说明内容包括制定规章的必要性、拟规范事项的现状和存在的问题、起草过程和法律依据、拟确立的主要制度和措施、征询意见情况和分歧意见协调情况以及其他需要说明的问题。

第二十二条 起草单位报送的文件和材料不符合本规定第二十条、第二十一条的,市政府法制部门可以要求起草单位在10日内补充。起草单位未按要求补充的,市政府法制部门可以将规章送审稿退回起草单位。

第四章 审查

第二十三条 规章送审稿由市政府法制部门统一审查,审查的内容包括:

(一)是否符合《立法法》规定的基本原则和《条例》的有关规定;

(二)是否与有关规章的内容协调、衔接;

(三)拟确立的主要制度和措施是否具有可行性和可操作性;

(四)征求意见是否全面,对各方面意见的处理是否正确、合理;

(五)是否符合立法技术要求;

(六)是否符合本规定的起草程序要求;

(七)需要审查的其他内容。

第二十四条 规章送审稿有下列情形之一的,市政府法制部门可以要求起草单位重新起草:

(一)制定规章目的不明确的;

(二)设定的主要制度脱离本市实际或者缺乏可操作性,需要重新调查研究的;

(三)在立法技术上存在较大缺陷,需要作全面调整和修改的;

(四)有关部门对设定的主要制度存在较大争议,起草单位未与有关部门协商的;

(五)制定规章的基本条件发生变化,暂不适宜制定规章的。

第二十五条 市政府法制部门审查、修改规章,应当进行调查研究,广泛征求管理相对人和社会各方面的意见,并对规章中拟定的重大问题及其他争议较大的问题进行论证。

第二十六条 市政府法制部门应当对报送的规章送审稿征求市政府立法咨询专家意见,并可以委托其对涉及到的重大理论和技术问题进行调研论证,提出专题调研报告。

第二十七条 市政府法制部门应当将初步修改后的规章送审稿,以书面形式征求各县(市)、区人民政府和市政府有关部门的意见。

各县(市)、区人民政府和市政府有关部门对规章征求意见稿应当集体讨论,提出修改意见,由主要负责人签署意见并加盖公章后,按照要求时限返回市政府法制部门;逾期不返回的,视同无意见。

第二十八条 市政府法制部门在审查过程中应当客观公正、实事求是地对待各种不同意见。

各县(市)、区人民政府和市政府有关部门对规章送审稿涉及的主要制度和措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的,市政府法制部门应当进行协调,达成一致意见;意见分歧较大,经协调未达成一致意见的,报请市政府有关领导协调;经过协调仍未达成一致意见的,由市政府法制部门作出说明,提出处理意见,由市政府常务会议或者全体会议决定。

第二十九条 市政府法制部门综合各方面意见,对规章送审稿进行修改,形成规章草案及其说明材料,经有关单位会签后,由主要负责人签署,报请市政府常务会议或者全体会议审议。

说明材料内容应当包括制定规章的必要性、起草过程和法律依据、拟解决的主要问题、确立的主要制度和措施以及与有关部门协调的情况等。

第五章 决定、公布和备案

第三十条 规章草案应当由市政府常务会议或者全体会议审议决定。

审议规章草案时,由市政府法制部门主要负责人作出说明。

市政府法制部门和起草单位的主要负责人,对会议讨论中提出的询问负责解释,说明情况。

第三十一条 经审议获原则通过的规章草案,由市政府法制部门会同起草单位根据市政府常务会议或者全体会议审议意见修改,形成草案修改稿,报请市长签署政府令,予以公布。

第三十二条 规章经市长签发后,《吉林市政报》、《江城日报》应当及时予以刊登。

《吉林市政报》刊登的规章文本为标准文本。

第三十三条 规章应当自公布之日起30日后施行。但因公共安全、应急抢险等社会重大公共利益的需要或者公布后不立即施行将有碍规章实施的,可以自公布之日起施行。

第三十四条 规章应当自公布之日起30日内,由市政府法制部门依照有关规定,向国务院、省人民代表大会常务委员会、省人民政府、市人民代表大会常务委员会备案。

第六章 其他规定

第三十五条 规章有下列情形之一的,由市政府负责解释:

(一)规章的规定需要进一步明确具体含义的;

(二)规章制定后出现新的情况,需要明确适用规章依据的。

规章解释,由市政府法制部门按照规章审查程序提出意见,报请市政府批准。规章解释同规章具有同等效力。

涉及规章的具体应用问题,由市政府有关部门负责说明。

第三十六条 规章公布施行两年后,实施部门应当对其实施情况进行立法后评估,就规章的立法质量和实施效果进行调查、评价,提出规章继续施行或者修改、废止、解释等方面的评估意见,并上报市政府。

规章立法后评估的具体办法由市政府另行制定。

第三十七条 有下列情形之一的,规章的实施部门或者市政府法制部门应当及时提出修改、废止规章的建议:

(一)规章依据的上位法已经修改或者废止的;

(二)规章主要内容被有关上位法或者其他规章替代的;

(三)规章调整对象已经消失或者规范的内容已经不适应社会实际需要的;

(四)其他应当修改、废止规章的情形。

修改、废止规章,参照规章制定的有关规定执行。

第七章 附则

第三十八条 拟定市政府提请市人民代表大会或者其常务委员会审议的地方性法规草案,参照本规定执行。

第三十九条 本规定自2013年8月15日起施行。


一些案件中可能涉及多个被告人,或者被告人与被害人存在直接或者间接的接触,或者现场的生物检材遭到了外界污染,导致现场的生物检材经过DNA鉴定后得出了混合分型意见。对于混合DNA分型鉴定意见的证明价值,要结合案件情况作出正确的判断,避免DNA证据的解读出现错误,确保准确认定案件事实。


一、结合案件情况分析混合DNA分型可能涉及的人数

现场的生物检材经STR分型检测,在某一基因座发现3个或3个以上等位基因时,可确认为混合斑。每一个体的STR基因座有两个等位基因,混合斑出现的等位基因数,可有效提示其中涉及的人数。一个基因座中,两个个体最多有4个等位基因,如果出现5个或6个等位基因,则提示至少有3个人的DNA混合。

实践中,混合DNA分型既可能是被害人与被告人的DNA混合,也可能是多名被告人的DNA混合,还可能涉及案外其他无关人员的DNA混合。具体需要结合案情和在案证据做出进一步的判断。


二、准确判断混合DNA分型的证明价值

在一些案件中,生物检材经过鉴定后可能发现混合的DNA分型,例如现场可能存在两个或者更多人的血液。通常情况下,需要将各种可能的基因型组合与被害人和/或被告人的基因型进行比对,判定是否与两个样本有一致的等位基因。实践中,一些鉴定机构在鉴定书仅注明案件中存在混合DNA分型,但不列明混合分型的具体DNA数据,以至于无法对混合DNA分型的证明价值进行准确的判断。对于此种情形,应当让鉴定机构补充相关材料。

我国的通说认为,如果在混合DNA分型中能够找到被害人的等位基因,而被告人的基因与剩下的基因组合不符,则可以排除其嫌疑;如果被告人的基因与剩下的基因组合一致,则不能排除其嫌疑,此时需要结合多个STR基因座的分型结果进行进一步的似然率分析。

相比之下,美国DNA技术国家研究顾问委员会的研究报告指出,以VNTR为例,如果混合DNA分型有4个等位基因,且可以确定这些等位基因来自两个人,那么,如果被告人与被害人的等位基因已知,并且分别对应混合分型中4个基因数值的情况下,通常就可以认为,2个基因数值符合其中一人,另外2个基因数值符合另外一人。

需要指出的是,对于强奸或者轮奸案件中的混合DNA分型,可以使用Y染色体STR基因座进行分析。Y染色体为男性所特有,且大多数的Y-STR在一个男性仅有一个等位基因。因此,可以对强奸或者轮奸案件中多个体精斑混合或者多个体男性血迹混合斑进行个别识别认定。由于常见Y-STR基因座的多态性程度不高,实践中通常需要联合检测多个Y-STR基因座。同时,考虑到同父系Y-STR序列结构相同,因此,检材的Y-STR表型相同只能作为参考信息。实践中需要结合案情及在案证据对鉴定意见进行综合判断。


三、对污染导致的混合DNA分型要作出合理解释

一些案件中,现场生物物证经DNA鉴定除发现被告人、被害人的DNA之外,还可能发现其他人的DNA。上述情况之所以出现,很可能是由于现场DNA检材受到了污染。检材污染既可能是在产生过程中受到现场已有生物物质的污染,也可能是因取证乃至鉴定不规范而受到其他生物物质的污染。实践中,一些混合DNA分型的出现,就反映出DNA检材被其他生物物质污染的问题。

例如被告人金某某故意杀人案件。金某某找到卖淫女姚某某到姚某某的出租房进行交易。期间二人发生性关系后产生争执,金某某将被害人掐死后逃离现场。公安人员从现场提取了大量生物物证。经鉴定,现场地面上提取的三个烟蒂、一个水杯、两个桔子核均检出混合DNA分型,现场地面上提取的两个避孕套内侧均检出混合DNA分型,上述混合DNA分型均包含金某某与另一男子徐某某的DNA。公安机关将金某某抓获后,其供认在现场有吸烟、喝水、吃桔子等行为,承认现场提取的避孕套是其使用后丢弃,并称自己系单独作案。后经排查,混合DNA分型中涉及的另一男子系现场房间的前承租人,不具备作案时间条件,故排除其参与作案的可能性。

如果DNA鉴定意见反映出检材可能受到污染,即涉及其他人员的DNA,就需要解释检材污染的原因,有时还需要排除其他人涉案的可能性。

在上述金某某故意杀人案件中,公安机关对现场生物检材得出的混合DNA分型出具说明称,现场地面有多处明显水迹,DNA检材有明显被水浸泡的现象,DNA检材通过地面上的水遭到徐某某此前遗留的生物物质的污染,所以导致混合DNA分型的出现。该案中,因徐某某刚搬离现场出租屋一个月,现场很有可能留有其生物物质,现场的水迹可能导致DNA物质的扩散,当然也不能排除公安人员在取证时操作不规范而造成生物检材污染。该案中徐某某不具备作案时间是排除其参与作案可能性的重要依据。


(作者单位:最高人民法院)

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